A continuación publicamos un artículo muy esclarecedor de Javier González Moreno, maestro en activo y Doctor en Educación. Javier es autor del libro “La política educativa del PSOE sobre escolarización y secularización (1976-1996)”.
España difiere del resto de países europeos en un aspecto fundamental: mientras en Europa la educación privada generalmente apenas sobrepasa el 10% del sistema educativo, en nuestro país alcanza el 30%. Además, esa educación privada recibe grandes cantidades de dinero público. ¿Qué hechos han llevado a esta situación? Un breve recorrido histórico nos permitirá también comprender qué es la educación privada concertada y desechar algunos mitos.
Las subvenciones empiezan en el tardofranquismo
En el siglo XIX la fuerte influencia de la Iglesia en España impidió que el Estado asumiera la educación y formara un sistema educativo público como en el resto de Europa. Las escasas escuelas existentes siguieron siendo en su mayoría propiedad de la Iglesia y el analfabetismo campó a sus anchas hasta principios del siglo XX. La Segunda República trató de solucionar esta situación pero el golpe militar y la Guerra Civil truncó cualquier avance.
El franquismo entregó a la Iglesia toda la educación en pago por su apoyo y durante décadas persistió la desescolarización endémica.
En los últimos años del franquismo, organismos internacionales como la UNESCO presionaron al régimen para que hiciera mayores esfuerzos en educación. Fruto de esto, en 1970 se declaró gratuita y obligatoria el tramo entre los 6 y los 14 años de edad (la famosa EGB).
Sin embargo, en aquel momento existía un gran número de centros privados que venían impartiendo estas enseñanzas, en su inmensa mayoría propiedad de la Iglesia católica. Tras esta declaración de gratuidad y obligatoriedad, estos centros privados presionaron al Estado para obtener subvenciones aduciendo que era la única manera de garantizar esa gratuidad para los alumnos que escolarizaban. Con el Ministerio de Educación dominado por fuerzas afines a la Iglesia, muy pronto las subvenciones se multiplicaron sin control.
Mención especial merece el fraile presidente del sindicato vertical de enseñanza franquista, convertido en dirigente de la patronal de la enseñanza en la Transición. Su estrategia para las subvenciones fue conseguir primero unas ayudas a la gratuidad en unos pocos centros, luego unas subvenciones al 30%, luego al 50%, etc. Era la estrategia de la “mancha de aceite”, que una vez que cae sobre la tela se extiende sola.
La Transición y el miedo a una guerra educativa
Debido a los pactos de la Transición la estatalización del sistema educativo quedaba descartada de antemano.
En 1978 se promulgó nuestra Constitución, que es una de las más extrañas de Europa respecto a la educación. Aunque se proclama un derecho a la educación y se encomienda al Estado la organización de la escolarización, no se atribuye al Estado la responsabilidad de su prestación. También se proclama la libertad de enseñanza al mismo nivel que el derecho a la educación y se incluye una referencia a las subvenciones públicas a los centros privados. Estas anomalías solo se explican por la enorme influencia que la Iglesia conservaba a pesar del fin de la dictadura.
El Gobierno socialista pacta los conciertos con la Iglesia
En 1982 llega al Gobierno el PSOE de Felipe González. La prioridad para el PSOE era la “modernización”: en educación había que superar la “historia de escasez, inhibición del Estado, politización y ardor ideológico” y centrarse en lograr una escolarización a niveles europeos. Para ello había que promulgar una ley de escolarización que fuera a durar, es decir, que fuera aceptada por todos los actores políticos, incluida la Iglesia.
Las negociaciones con la Iglesia y la derecha parlamentaria fueron muy duras porque estos actores no renunciaban a sus posiciones maximalistas: que el Estado financiara la enseñanza privada sin contrapartidas, incluso absteniéndose de construir centros para no hacerles la competencia. La pretensión de los representantes de los obispos era que el Ministerio de Educación siguiera bajo su influencia como durante el franquismo. De hecho, en la primera reunión con el ministro socialista, presentaron sus propios decretos con el objeto de que fueran firmados y publicados en el BOE, como había venido siendo habitual.
El resultado fue la Ley Orgánica del Derecho a la Educación de 1985 (LODE), que establecía el siguiente pacto entre Iglesia y Estado (uno más de los pactos de la Transición): la Iglesia conservaba su sistema escolar y recibía subvenciones más estables y cuantiosas, pero a cambio sus centros debían comportarse como centros públicos, es decir, escolarizar sin discriminaciones y gratuitamente. Un concierto es un contrato que ambas partes deben cumplir, se da una financiación pública para prestar un servicio en unas condiciones.
Hay que destacar que el pacto se hizo principalmente para aplacar a la Iglesia y evitar cualquier atisbo de guerra escolar que pusiera en peligro al nuevo régimen político. Todo cuanto se ha dicho de que los conciertos nacieron porque el Estado no tenía dinero para crear suficientes colegios es prácticamente un mito. Y esto se demuestra en que, cuando los obispos se negaron a firmar los conciertos porque consideraban inaceptables las mínimas contrapartidas que se les pedían para recibirlos, el ministro socialista afirmó que la mayoría absoluta socialista en el Congreso aprobaría un crédito extraordinario para inundar España de colegios públicos. Los obispos firmaron los conciertos y esperaron a otros Gobiernos que desarticularan los mínimos controles que se habían establecido.
El efecto de los conciertos en el sistema educativo
Realmente los conciertos de la LODE no fueron un invento socialista: se inspiraron en la los artículos 94 y 96 de la Ley General de Educación franquista de 1970. Estos dos artículos preveían un sistema de conciertos con centros privados, pero la falta de voluntad política y la inestabilidad de la Transición provocaron que durante años se funcionara con un sistema “provisional” de subvenciones sin control.
Con la LODE y su sistema de conciertos la educación quedó como un servicio público “impropio”, de segunda categoría, prestado por una “red integrada” de centros privados concertados y centros públicos. Esto significa que ambos tipos de centros son parte integrante del sistema educativo español. Así lo afirma la vigente LOE-LOMLOE en su artículo 108.4: “La prestación del servicio público de la educación se realizará a través de los centros públicos y privados concertados”. En tanto la mayoría de estos centros concertados son propiedad de la Iglesia, se puede afirmar que en España la Iglesia forma parte del Estado en educación.
Según la ley, ambos tipos de centros son responsables de la escolarización de todos los alumnos del país, sin discriminaciones y gratuitamente. La realidad es otra, principalmente por las famosas “cuotas voluntarias” que en la práctica son obligatorias en muchos casos y que sirven de filtro para no escolarizar a mucho alumnado con dificultades socioeconómicas. Además, la concertada no está obligada legalmente a establecerse en lugares de difícil cobertura (mundo rural, barrios conflictivos, etc.). Con todo esto se ha pervertido el sistema y se ha conseguido que la subsidiaria sea la pública. La afirmación en la LOMLOE de que “la educación pública constituye el eje vertebrador del sistema educativo” es mera retórica sin efecto legal (apenas se menciona en el preámbulo de la ley) y un magro reconocimiento para los centros públicos, que son los únicos garantes reales del derecho a la educación en todos los rincones de España y para todos los ciudadanos.
Una confusión sobre derechos y libertades
Las organizaciones que defienden la enseñanza privada concertada pretenden enarbolar la bandera de la libertad de enseñanza. En su ideal, la educación debe ser principalmente competencia de la iniciativa privada. Además, como crear y mantener una escuela es costoso, según ellos el Estado debe financiar su creación y mantenimiento, de forma que los condicionamientos económicos no coarten la libertad de enseñanza. Asimismo, los centros deben establecer idearios y se deben eliminar las regulaciones sobre admisión de alumnos, de forma que las familias puedan decidir y elegir libremente dónde escolarizar a sus hijos. Finalmente, aducen que la Constitución y otra legislación internacional prescriben los conciertos educativos.
Toda esta argumentación podría desactivarse reduciendo al absurdo: si esta es la definición de libertad de enseñanza, entonces en toda Europa occidental no hay tal libertad porque prácticamente en todos estos países la educación pública alcanza el 90% del sistema. Aun así, profundicemos más.
En primer lugar, la investigación histórica demuestra que la defensa de esa libertad de enseñanza por parte de esos actores ha variado según conviniera o no para sus intereses. En aquellos países o momentos en que las Iglesias pensaron que podían retener el monopolio o la supremacía en educación, estas desarrollaron una estrategia maximalista de control de la educación, posicionándose contra la libertad de enseñanza. Sin embargo, en aquellos países y momentos en que las Iglesias no consiguieron recabar el apoyo del Estado, estas predicaron la subsidiariedad del Estado frente a la iniciativa privada, es decir, posicionándose en defensa de la libertad de enseñanza. En España, durante la dictadura franquista, la Iglesia dominaba el sistema educativo y se posicionó contra la libertad en este ámbito (pedagogía laica, movimientos de innovación, etc.). Es solo desde la Transición, ante la posibilidad de perder su preeminencia en el sistema educativo, que abraza la libertad de enseñanza frente al Estado y los posibles cambios democráticos como estrategia para preservar el statu quo.
En segundo lugar, para los defensores de la enseñanza privada concertada la libertad de creación de centros debe estar financiada por el Estado para ser real. Sin embargo, esto parte de una confusión entre libertades y derechos. Las libertades exigen una inhibición del Estado, mientras que los derechos exigen una intervención del mismo. Por ejemplo, la libertad de prensa implica que el Estado no puede inmiscuirse en lo que un ciudadano publique y el derecho a la sanidad implica que el Estado debe intervenir para proveer servicios médicos. Los defensores de la enseñanza privada concertada pretenden que la libertad de creación de centros –que basta con que no esté prohibida para que exista– sea tratada como un derecho –mediante conciertos pagados con dinero público–. Es como si para garantizar la libertad de movimiento se exigiera al Estado que pagara los billetes de avión para hacer turismo.
Asimismo, la libertad de elección de centro de las familias se utiliza como excusa para introducir mecanismos que en realidad benefician a los propietarios de los centros. Así pues, el ideario, al regular el centro educativo de acuerdo a la voluntad del propietario, no sirve para que las familias decidan el modelo educativo que quieren para sus hijos, puesto que de puertas para adentro del centro apenas tienen poder de decisión sobre lo que ocurre. La provisión de servicios extra con coste añadido más o menos voluntario (comedor, piscina, etc.) sirve en realidad como filtro socioeconómico del alumnado para conseguir una falsa excelencia. La eliminación de las zonas de escolarización fomenta la huida de las clases medias de los centros supuestamente guetizados hacia esos centros supuestamente excelentes. Además, la conceptualización extremista de la libertad de elección de centros parte de una concepción monolítica e inalterable de las familias, y crea el riesgo de instaurar guetos ideológicos/socioeconómicos que en última instancia implican la fragmentación de la sociedad española.
Finalmente, el derecho internacional, europeo y constitucional español no han establecido en ningún momento que la libertad de enseñanza (entendida como libertad de creación de centros, de ideario, de elección de centro, o como se quiera entender) obligatoriamente deba ser financiada a discreción por el Estado. El propio Tribunal Constitucional, en su sentencia 86/1985, dejó establecido:
“No hay, pues, en conclusión, un deber de ayudar a todos y cada uno de los Centros docentes, solo por el hecho de serlo, pues la Ley puede y debe condicionar tal ayuda, de conformidad con la Constitución. (…) El derecho a la subvención no nace para los Centros de la Constitución, sino de la Ley”.
Es decir, si hay conciertos no es porque la legislación internacional o la Constitución obliguen a ello, sino porque hay una ley orgánica (la LODE de 1985) que así lo establece. Pero sería constitucional una ley orgánica diferente que, por ejemplo, solo financiara un pequeño porcentaje de la matrícula o unos pocos centros con criterios muy estrictos. El mecanismo para cambiar una ley orgánica es una mayoría en el Congreso, por lo que cambiar esta situación es simplemente cuestión de voluntad política.
Una pregunta final
Han pasado ya 47 años desde la implantación del sistema de conciertos educativos, que constituye una anomalía en Europa. El Gobierno socialista de entonces pactó con la Iglesia que sus centros educativos recibirían fondos públicos y estos se comportarían como públicos, escolarizando sin discriminaciones y gratuitamente. Los conciertos no son inamovibles legalmente y el actual sistema puede ser modificado democráticamente. En aras de la calidad democrática y de la eficacia en la gestión de los recursos públicos debemos hacernos esta pregunta y actuar en consecuencia: ¿Se ha cumplido el pacto?
